中共財政供養的編外與離退休人數快速增加

面對日益嚴峻的基層財政壓力，大陸多地強調所謂「保工資、保基本民生、保運轉」（簡稱「三保」）。「保工資」的壓力究竟有多大？中國財政供養人員規模與結構再次成為公眾關注的焦點。

官方隱藏財政供養人員的規模等數據

2025年11月7日，財政部公布的2025年上半年中國財政政策執行情況報告中強調「三保」的前提是摸清底數。其中「保工資」一項，延伸出一個公眾關心卻又陌生的問題：中國到底有多少財政供養人員？

長期以來，由財政資金承擔工資和福利支出的財政供養人員規模缺乏系統、透明的公開數據。中共財政部在2009年之後不再披露詳細規模，使得地方財政壓力的來源難以全面評估。

不久前，復旦大學經濟學院院長張軍與劉志闊等學者合作發表的論文《中國財政供養人員規模估算與結構分析》，利用官方公開數據對這一群體首次進行了系統性測算與剖析，揭示了規模持續增長、內部結構失衡以及地域分布嚴重錯配的三大核心問題。

該論文通過多個核心數據，估算了近年來中國財政供養人員的規模、內部結構及空間分布，引發廣泛關注。

中間口徑財政供養近7000萬人

南方周末11月18日發表了對該論文作者之一、復旦大學經濟學院教授劉志闊的專訪。

劉志闊說，財政供養人員的規模是一個顯而易見，所有人都關心的問題，但是過去沒有給出很多回答。我們所有的數據都來自官方口徑。主要使用了財政部的《中國會計年鑑》，它披露了全國預算單位「機構及人員情況表」，這是目前公開資料裏最接近財政供養人員概念的一組數據，涵蓋2000年至2018年。此外，還利用《中國人口和就業統計年鑑》的城鎮機關事業單位就業人員作為在職人員數據的補充。

何為財政供養人員？劉志闊表示，狹義上，指機關、事業單位編制內的工作人員和編制內離退休人員。廣義上，還包括機關或事業單位臨時聘用人員，以及其它由公共財政支付工資福利的人員。也有學者依據工作單位是否屬於公共部門，把相當數目的國企員工、單位自收自支人員也納入在內。總體來說，現有文獻多採取廣義口徑，關注人員工資是否由財政支付，不區分是否有編制。從絕對數量看，各個口徑的數據都顯示，近年來中國的財政供養人員仍呈現上升趨勢。

以最具代表性的「中間口徑」計算，財政供養人員數量從2004年的5212萬上升至2020年的6846萬。測算還表明，以人口口徑衡量的「供養率」已達4.85%；從就業結構看，約5.54%的就業人口在機關事業單位工作，由財政支付薪酬。這意味著地方政府在人事支出上的壓力仍在累積。