上星期說到，如果從整體看，醫療衛生、教育及社會福利三個部分，是政府公共開支最大的三個板塊。剛過去的財政年度，這三方面的開支佔政府總開支的48%。跟着的一個財政年度，就算政府持續出現赤字，這三方面用去政府總開支的比例不但不會減少，還稍微提升至接近49%。

香港公共財政中，所謂「經常性開支增長」長期超越「經常性出入增長」的說法，所指的就是這三方面開支的增長長期超越了政府一般性稅收，即薪俸稅及利得稅的收入增長，因而造成經常性開支與經常性收入的缺口越來越大。

這三方面的開支為甚麼會如此龐大？過去一段時間增長情況又如何？未來有沒有削減的空間？或者是否起碼可以把開支增長壓抑？這都是面對未來幾年公共財政壓力，甚至是面對結構性財政赤字的大前提下需要考慮的問題。

這一次先講社會福利。社會福利開支是過去5年增長相當快的公共開支項目，僅次於醫療衛生開支的增長。5年之間，這方面的開支由2020至2021年財政年度的1,150億元，增加至2024至2025年度的預算1,362億元，增加了18.4%，增幅比這5年之間政府總開支的6.3％增長高出了差不多3倍。社會福利佔政府開支總額的比率，在同期也從佔15.7%上升至17.5%。

如果拉長10年計，社會福利開支也總共增長了110%。2023至2024財政年度更成為消耗公共開支最大的政策部門，總共用去了1,290億元，是政府總開支的17％；2024至2025年度仍然會繼續上升，開支增加至1,362億元。

如果放眼更長遠去看，社會福利的開支增長更可以說是拋離其它開支項目。由林鄭月娥任內第一份財政預算案，即2018至2019年度的預算案開始計算，到最新一年的財政預算，社會福利開支由當年的922億元增長至最新一個年度的1,362億元，增幅是47.7%。佔政府總開支的百分比也由當年的16.5%升到現時的17.5%。

單看這最近7年的增幅，社福開支增長可能還及不上醫療衛生開支的增幅。但如果再放長遠一些，從曾蔭權當特首時的最後一份預算案開始計起，也即是由林鄭月娥成為政務司長，直至林鄭月娥落任特首一職這10年來看，社會福利開支的增幅就可以說是拋離其它項目，而且增幅驚人了。

2012至2013年度的財政預算案，社會開支只是440億元，到林鄭月娥任滿特首之前的最後一份預算案，即2022至2023年度時，社會福利開支已經是1,200億元，增幅是173%，同一時期政府總開支的增長只是105%。

2012至2013年時，福利開支只是佔政府總開支的11.2%，到林鄭月娥任滿特首之時，已經上升到佔14.9%。由當時到現在12年之間，社會福利開支增加了2.1倍，期間政府總開支的增長只是97.3%，即是說，社福開支的增長以倍數拋離政府開支的總增長。這從一個側面說明，社會福利開支的急速上升，很有可能是令政府經常性開支增長持續大幅度拋離經常性收入增加的其中一個主因。

就算不計算政府收入增長，這段期間，社會福利開始的增幅也是相當顯著，比任何一個開支項目都大的。

增幅雖然很大，但一般社會福利服務項目的得益實際上很少。因為政府的社會福利開支增長，主要用於發放各種福利金。現實情況是過去很多年，很多社會福利服務已經沒有新增資源，部分服務項目得到的撥款還在縮減。

社會福利仍然難免成為政府開支最大的環節，其中一個原因是政府一直不認為有需要為香港的社會福利，特別是福利金開支，設立長遠可行的融資機制。2016年時，政府曾經就着是否需要設立「全民退休保障」進行了一輪半年期的諮詢，但就算民意支持，當年作為政務司長的林鄭月娥就拒絕朝這個方向思考，情願擴大「隨收隨支」的長者生活津貼制度。

所謂「隨收隨支」，就是要每年由政府從公共開支帳目中撥出，而不是及早規劃，設定特定的收入來源作指定的開支用途。換言之，就是左手收納稅人的錢，右手就把錢支付出去。這種做法，在人口持續老化，福利金開支難免會增加的情況下，往往會令公共財政越來越難以承擔。世界的潮流，都是要把這種「隨收隨支」的項目，改革成為一些以指定方式由不同持份者供款，然後以基金方式應對指定用途的基金式計劃。

當年林鄭月娥拒絕思考各方面的建議，一意孤行，情願在拉倒「全民退休保障」的政策建議之後，大派福利金，增加了兩個級別的「長者生活津貼」項目，令政府在社會福利上的開支上形成了一個尾大不掉的局面。上面提到的數字，足以說明林鄭月娥由作為政務司長直接處理社會福利問題，到作為特首之後這10年之間，福利開支增幅為何會如此龐大。

問題是，社會福利開支就算有增長，都被福利金蠶食掉。其它社會福利服務，例如青少年服務、社區發展服務等等，就因為沒有新增資源而難以與時並進。隨着人口老化而需求不斷增加的安老服務及復康服務，因為需求增長實在太快，就算政府近幾年增撥資源，都長期面對供應不足、服務短缺的問題。政府現在還有甚麼條件去削減這方面的開支，

福利金項目也是難以扣減。經濟不景的時候，對福利金的需求卻反而會上升。現時的情況是，福利金開支已經用去了社會福利總開支的超過三分之二。中、短期之內，也可以說是減無可減，甚至會有進一步超越政府開支增幅的增長需求壓力。

下一個財政年度，社會福利開支佔的開支總份額，就仍然會稍微上升至17.5%。未來幾年，隨着出生率持續下降，人口老化加快，加上幾年來累積的移民步伐，進一步推高了香港人口的歲數，有更多沒有家人支援的長者需要政府支援，福利金開支只會有增無減。

綜合而言，社會福利開支可以說是減無可減，而且需要增加資源的壓力特別明顯。◇

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