【財商天下】財政赤字驚人增長 中共防公共風險

前段時間，中國財政科學研究院，發布了一份2021年的財政藍皮書，這份報告預測，中共今年的財政赤字規模有大約4.7萬億人民幣，而今後幾年中，財政收支缺口還將逐年擴大，到2025年，預計會達到大約10.7萬億人民幣。

當前，中國的經濟形勢非常嚴峻，這也意味著，中共各級政府面臨的財政壓力也將會越來越大。那麼，面對嚴峻的財政收支矛盾，中共要如何化解呢？

中國財政赤字逐年擴大將破十萬億

近十年來，因經濟增速放緩，中國的一般公共預算收入，基本告別了兩位數的高速增長，而財政支出卻是逐年攀升，從2015年以來，財政收支的缺口已經快速拉大。尤其是在去年，因為受到疫情的衝擊，財政赤字達到了6.27萬億的歷史峰值。

財科院的報告預計，「十四五」期間，中國經濟增速將保持在5%左右，在此基礎上，一般公共預算收入的增速將會逐年放緩，平均增速大約是6%。但是，一般公共預算剛性支出不減，平均增速將保持在7.5%以上。因此，未來幾年的財政赤字規模將會越來越大。

在去年年初時，中共財政部部長劉昆就發文提到，因為面臨減收增支的壓力，今後一段時間，財政運行將處於「緊平衡」狀態。去年底，原財政部長樓繼偉也提到，受疫情衝擊、經濟潛在增長率下降，以及全球經濟下滑的影響，財政困難不只是近期、短期的事情，中期也會非常困難。

31省市財政收支僅上海有「財政盈餘」

而從今年上半年的財政收支情況看，如果僅僅計算，一般公共預算收入與支出的差額，全中國31個省市中，只有上海市出現了「財政盈餘」，總額942.6億人民幣，其餘30個省市都存在收不抵支的問題，其中，河南、四川、雲南等省份的收支缺口都在2,500億人民幣以上。

數據還顯示，2021年上半年，在31個省市中，只有14個省市的財政自給率超過50%。其中，上海市的自給率最高，達到124.88%，其次是浙江、北京、天津等，而新疆、黑龍江、甘肅，以及青海、西藏等地區的自給率都低於30%。

這些數據都表明，中國的地方財政普遍不能自給，在地方財政收入中，很重要一部份來自中央的支持。這筆支持資金，就叫做中央對地方一般公共預算轉移支付。在2020年，中央對地方轉移支付，佔到了中央預算支出的七成。而今年的數據顯示，2021年，中央對地方的轉移支付規模和去年持平，達到8.3萬億人民幣，維持在歷史高位。

經濟持續降溫財政壓力加大

而且，中國多個省市的財政部門預計，隨著中央「2020年抗疫特別國債」和「特殊轉移支付」的退出，以及針對製造業和小微企業的減稅降費政策的推出，這些都將導致地方財政收入減少，但是，有關污染防治、教育支出，以及保民生、保工資、保運轉等重點支出，則必須足額保障到位，所以，下半年的財政收支矛盾將會更加突出。

從公布的數據來看，中國8月的經濟數據繼續降溫，部份是因為疫情反彈、汛情等短期因素，但更主要的，是金融信用政策收緊、房地產調控不斷升級，以及大宗商品成本上升等中期因素導致的。而一些經濟先行指標，比如社會融資、房地產銷售，還有新出口訂單等等，都已經超過4個月連續回落。

從這些數據來看，中國未來的經濟形勢非常嚴峻，這也意味著，中共各級政府面臨的財政壓力將會越來越大。

中共調整財政政策對沖公共風險

中共財政部的數據顯示，在1月至7月的主要支出科目中，涉及教育、衛生健康、社會保障和就業等民生領域的支出，都呈現出大幅增長。

對於這種變化，中國財政科學研究院院長劉尚希在《經濟參考》報上發文說，這反映出當前的積極財政政策，更加注重對基本公共服務的投入。

那麼，這樣做的目的是甚麼呢？

劉尚希說，這些政策調整，從短期來看，有利於擴大內需；從長期來看，也會促進社會公平正義和人力資本積累，這正是當前防風險的短板。劉尚希還表示，積極財政政策是用來對沖公共風險的。從某種意義上說，公共風險的狀態決定了積極財政政策的調整變化。

那麼，劉尚希所說的公共風險到底是甚麼呢？我們可以在另一篇文章中找到答案。

在《地方財政研究》今年第五期上，有一篇中國財科院研究員發表的關於「地方財政可持續性」的文章，自從2015年新《預算法》實施以來，中央和地方的財政事權和支出責任，發生了深刻調整，讓地方政府面臨更大的發展壓力。隨之而來的，是地方政府的債務規模迅速膨脹、財政收支失衡加劇，直接影響到地方財政的可持續性和區域經濟安全。

文章說，公共風險是指社會公眾需要面對的風險，可能在經濟領域、社會領域、生態環境領域，也可能在公共衛生領域。公共風險一旦發生，將自動成為政府的公共責任。一旦成了政府責任，這些風險就會進一步演變為財政風險。如果不能有效平衡好財政風險與經濟、社會、生態等公共風險，很可能引發嚴重的社會危機甚至政治危機。

文章提到，中國地方政府面臨的公共風險，主要來源於四個領域：

一是社會保障支出。從社會保障支出佔GDP比重來看，丹麥、德國、希臘、法國等發達國家的佔比都在20%以上，是典型的福利型國家。而中國，這個佔比只有2.1%，但由於人口基數大、「未富先老」特徵明顯，導致社會保障支出面臨巨大壓力。

近年來，中共運用財政資金對社會保險的補貼支出也越來越大，僅2018年就達到1.6萬億人民幣。根據《中國養老金精算報告2019-2050年》估算，在考慮財政補助的情況下，中國基本養老保險將會在2028年首次出現「赤字」，到2050年當期缺口將達到11.28萬億人民幣。養老金缺口，可能會成為政府債務的主要來源之一，甚至成為影響中國財政可持續性的「灰犀牛」。

二是地方政府隱性債務。2020年末，中共政府債務餘額達到46.6萬億人民幣，槓桿率從2019年末的38.5%增長到45.6%，創歷史最大增幅。政府槓桿率基本上等同於政府負債率，就是政府債務餘額佔國內生產總值的比重。但我們剛才所說的政府債務，不包括政府隱性債務。地方政府通過政府投資基金、新型融資模式PPP項目等方式形成的隱性債務，已經成為中共地方財政可持續發展面臨的最大挑戰。根據國際貨幣基金組織（IMF）的統計，截至2020年底，中國隱性債務規模達到48.6萬億人民幣，大約是地方顯性債務的1.9倍。

三是生態環境治理。由於長期實施以經濟建設為主導的發展政策，導致中國生態體系總體較為脆弱，大氣、水和土壤的污染嚴重，土地荒漠化以及水土流失情況亟待治理。據統計，2016年至2018年，中國在生態環保領域的財政支出，累計超過2.45萬億人民幣，年均增長14.8%，高於同期財政支出增幅6.4個百分點。2019年，中共財政部全年節能環保支出7,444億人民幣，同比增長18.2%。而中國要實現「碳達峰、碳中和」的目標，還需要更多的財政投入。

四是區域金融穩定。例如：地方國企信用債相繼違約，非常容易引發區域性、系統性風險。僅2021年一季度，中國已累計發生32隻地方國企債券違約，違約數量佔全部信用債違約的46%，創下2016年以來新高。無論是地方金融機構，還是政府性融資平台，或是地方國企，其金融風險都可能演變成財政風險，會在很大程度上影響地方財政的可持續性。

文章表示，控制公共風險以及合理分配風險，是增強地方財政可持續性的根本之策。也就是說，如何對沖公共風險，就成了目前中共財政政策的首要考慮。