9月1日，中共財政部、住建部等六部門聯手推出的《市政基礎設施資產管理辦法（試行）》（即國辦「108號文」）正式施行。其核心是第三條：絕對禁止為毫無收益或者收益匱乏的市政基礎設施資產違法亂紀地舉債，堅決不得增添隱性債務。一石激起千層浪。一些人將此解讀為當局在叫停「大基建」，城投的時代已經結束。

大家知道，在巨大的債務壓力下，2023年7月，中共中央政治局會議提出「制定實施一攬子化債方案」，其核心和難點是化解地方融資平台債務風險。之後，各類政策相繼出台。就中央層面而言，最主要有這麼三份文件。

其一，《關於金融支持融資平台債務風險化解的指導意見》（即2023年國辦「35號文」）。該文件主要目的是控融資，其中一些要求和措施在某種程度上類似於政府融資平台的「三道紅線」。該文件將地方國有企業劃分為三類。第一類即地方政府融資平台，只能借新還舊且不包含利息，不能新增融資；第二類，參照地方政府平台管理的國企，12個高風險重點省份只能借新還舊，其它省份在省級政府出具同意文件的情況下，可以新增融資；第三類，普通國有企業，可以新增融資，但是債務自己負責償還。

對一二類平台，據業內說法，金融監管部門要求國有銀行入局助力地方政府債務化解，對存量地方債務進行展期、減息，並發放貸款置換今明兩年到期債券。

但該文件留下兩大問題。第一個，平台債務本金可以「借新還舊」正常接續，但巨額的利息怎麼解決？第二個，「地方政府融資平台」和「參照地方政府融資平台管理的國企」的名單不清楚，實際上報的名單，按財新的說法，有1.8萬家；可那些不在名單內、但實際承擔著政府安排的公益性項目建設的城投公司怎麼辦？

其二，《重點省份分類加強政府投資項目管理辦法（試行）》（即2023年國辦「47號文」）。該文件主要目的是重點省份嚴控基建，「砸鍋賣鐵」全力化解地方債務風險。明確12個重點省份為：天津、內蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、廣西、重慶、貴州、雲南、甘肅、青海、寧夏。除供水、供暖、供電等基本民生工程外，省部級或市一級2024年不得出現政府投資新開工項目。推遲或停止目前使用投資不到一半的項目建設。要求這些省市應盡一切努力將「債務風險降至中低水平」。按照一貫的執行邏輯來看，這一基調總體意味著，12個重點省份2024年的新開工項目基本會被一刀切地停掉。

根據中央一攬子化債「省管全省」的要求，12個重點省份可以在債務餘額範圍內實現統借統還，由資質較好的融資平台發債償還弱資質融資平台到期債券本金。

此類統借統還，固然可以在短期內緩解弱資質平台流動性風險；但是，其實質還是區域內的借新還舊，只是債務壓力在區域內不同主體間的轉移，實際並未壓降區域整體債務總量。區域整體債務風險並未實質性化解。

其三，《關於規範實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》（即2023年國辦「115號文」）。該文件的主要目的是政府和社會資本合作（Public-Private-Partnership, PPP）項目不得增加地方隱性債務。此後，相關主管部門陸續出台了一系列的相關法規及政策，如《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》、《社會資本合作項目特許經營方案編寫大綱（2024年試行版）》等。2024年4月10日，全國政府和社會資本合作項目資訊系統已正式上線。

PPP於2014年在中國興起後，亂象橫生。《國務院關於2022年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》披露，重點抽查的18省市本級及187個地區計劃總投資1.53萬億元的408個PPP項目，問題嚴重（參見筆者「焦小平落馬一罪名與中國PPP亂象」一文）。2023年2月，財政部叫停PPP。直至這年12月，推出PPP新規，核心在於全部採用特許經營模式，聚焦使用者付費（即PPP項目經營收入須能覆蓋建設投資和營運成本、具備一定投資回報），不額外新增地方財政未來支出責任。

不過，業內專家認為，「從實踐中來看，如果政府一分錢不補貼，很多使用者付費項目僅依靠經營收入很難覆蓋企業前期投入。因此客觀來說真正適合PPP 新機制的項目比較少，項目真正推廣最終還需要政府合理補貼或投資支持。」PPP新機制雖允許政府給予政府投資支持和營運補貼，但到底該怎麼補助，具體口徑未明確。如何規範政府補貼和投資支持而又不增加地方隱性債務，中共自己給自己出了個難題。

從以上2023年的三個文件和最新的《市政基礎設施資產管理辦法（試行）》來看，巨大的債務壓力使當局不得不拿出一些強硬措施來。

當局非常清楚，地方融資平台債務是化解風險的核心和難點。2023年7月，中共中央政治局會議提出「制定實施一攬子化債方案」；今年7月30日的中央政治局會議，再次強調要完善和落實地方一攬子化債方案，還加了一句「創造條件加快化解地方融資平台債務風險」。

從本文提到的四個文件看，當局的思路是：（一）減少城建平台、控制城建平台融資，（二）嚴控地方PPP項目，（三）12個債務高風險省級區域嚴控基建項目，（四）嚴控市政基礎設施建設。總體來說，當局要終結以地方融資平台搞基建的模式。

可問題是，當局一切經濟政策的核心是「保增長」，即使喊「高質量增長」的口號，但一定的GDP增速仍被當局當作臉面。當今消費不足、出口有限，「保增長」還得靠投資、靠基建。2022年當局稱要「全面加強基礎設施建設構建現代化基礎設施體系」， 基建「適度超前」。2023年，基建行業的投資規模高達23萬億元，遠超11萬億的房地產投資規模。然而，基建的主體，最終還是地方城投平台。

因此，當局處於兩難局面：要「保增長」，就必須發揮「投資的關鍵作用」，搞基建；要化解債務風險，就必須中止「大基建」、減少基礎設施投資，嚴控地方融資平台，促其大幅減少、快速轉型。

兩難局面中，當局似乎已經喪失了決策能力，只能喊一些空洞的口號，既要「保增長」，又要「控風險」。對地方來說，既然中央左右搖擺，那就擺擺的樣子，該怎麼做還怎麼做。從這個角度講，當局出台再多、再嚴厲的文件，也難以發揮實質作用。中共已是爛泥一攤。

《大紀元》首發

 

本文僅代表作者本人觀點，並不一定反映《大紀元時報》立場。 #

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