「老大哥」無處不在 中共如何控制民營企業

一年前，習近平突然叫停螞蟻金服上市，之後滴滴出行赴美上市後，其國內應用軟件被強行下架。中共赤膊上陣，走上前台，直接干預民營企業的經營和決策，令分析人士大跌眼鏡。

事實上，在美活動的中國民營企業，遵從中共戰略，利用民營身份收購、竊取關鍵技術、民為軍用，早已不是新聞。而且美國民眾投資的中國股票，很可能也正在為中共擴大軍備、監控民眾輸血。

這使得釐清中共與非國有的民營企業的關係問題變得迫在眉睫。在今年的美國美中經濟與安全審查委員會（USCC）報告中，特別列出專章，就「中共對非國有部門的控制」問題進行研究。

概要

報告指出，雖然中共口口聲聲說其經濟正變得更加開放，國家主導經濟正在降低，但事實恰恰相反。自習近平2012年掌權以來，中共強化了黨在非國有部門的影響，並以完善市場為名，取代政府機構的監管和行政職能。

報告指出，傳統的國家與企業的關係，在中國已不再適用，因為即使是中共無所有權的民營企業，也必須被迫代表中共利益行事。中國的《公司法》還賦予中共政府超級、實質性的管制企業的特權。相比之下，上市公司的非國有小股東，包括中國國內股票市場的美國投資者，得到的保護微乎其微。

國有企業與非國有企業之間的精確劃分，在中國也沒有實際意義。因為中國的非國有企業為了尋求政治保護、優惠貸款和經營特許，一直尋求國家投資。而中共政府為了技術創新、效率及政策目標，也在增加了對非國有企業的投資，模糊了國有和非國有企業之間的界限。

另外，在習近平的推動下，中共通過強化企業黨委地位、中紀委腐敗調查、混合所有制改革、國家收購股票等等方式，加強了非國有企業的干預和控制。「老大哥」的身影已無處不在，緊盯著民營企業的一舉一動。

報告最後建議，國會應指示美國證券交易委員會，要求在中國經營的美國上市公司，每年報告其中國分公司是否存在中共黨支部，是否參與公司決策。

報告還建議，國會應指示美國商務部經濟分析局，修改其對美國跨國企業在中國的活動調查，報告其在中國經營的分公司中，是否存在中共黨支部及其活動。

根據報告，中共主要通過3個渠道來影響非國有企業，即法律渠道、政治渠道、經濟渠道，這些渠道變得日趨複雜，美國目前的投資審查政策框架，已無力應付。報告主要介紹法律渠道和政治渠道。

一、制定法律政府成超級管理員

中共藉西方市場的外殼發展經濟，但保留了國家主導的經濟的關鍵因素。首先，政府在中國公司的管理上有很大的特權，國有企業如此，非國有企業也是如此。其次，許多表面上的非國有企業，實際上是國家投資的企業。

1. 《公司法》確立了國有股東擁有「超級控制權」

在20世紀九十年代，中共引入了股份制，中共《公司法》賦予國有股東擁有「超級控制權」，無論其在公司中的股份多少，根據法律規定，政府都可以向股東大會提出公司董事會或高級管理層的人選，或者提議罷免董事或管理高級成員。

相比之下，非國有股東只有在持有10%以上的股份時，才能提議召開股東大會，只有在持有至少3%的股份時，才能提名相應人選。

由於中共政府在非國有企業中有大量投資，政府作為股東的特權，進一步擴大了對非國有經濟的影響。

比如在2020年4月，三家中共政府機構所擁有的網投中文（北京）科技有限公司，持有北京字節跳動（抖音和頭條新聞的母公司）科技1%的股份，這1%的持股使得中共政府可以提名一個董事會席位。

網投中文同樣持有微博子公司，北京微夢創科網絡技術有限公司1%的股份。根據微博向美國證券交易委員會提交的文件，這一第三方1%的股權，有權任命一名董事進入微夢的三人董事會。

《企業國有資產法》賦予中共政府對國有企業資產轉讓的否決權。通常情況下，這類交易屬於董事會的職權範圍，但中共法院的解釋是，合法的國有資產轉讓合同，如果沒有經過國資委批准就無效。

中共法律還規定所有企業，無論是國有還是非國有，都有義務接受政府的監督，並「承擔社會責任」，如參與國家發展目標。

非國有企業及其管理層，對國有股東負有信託義務，都要對造成國有資產損失的任何行為負責。

2. 上市公司的小股東幾乎沒有保護措施

中共法律還賦予控股股東（Controlling shareholder）不受約束的權力，特別是中共對國有企業的控制權。同時限制小股東的權利，犧牲小股東的利益，實現自己的目標。

比如作為控股股東的國家，可能犧牲公司利潤最大化的原則，來推進地緣政治的目標，或執行特殊的社會任務，或控制資本市場的波動等等。

像美國這樣的經濟體，有相應的監督機構，對公司瀆職或管理不善起到制衡作用，這在中國被有意削弱，使得控股股東做出損害小股東的決定而不受懲罰。例如，中國缺乏代表投資者和小股東的維權組織，更不用說可以追究公司責任的自由媒體。這使得股東們無法像其它經濟體那樣行使監督能力。中國資本市場法規也限制了敵意收購，並嚴格限制外國股權。例如，在公共股票市場，外國投資者被禁止獲得中國公司10%以上的股份，並且外國股權合計不能超過30%。

3. 難以確定中國企業的實際控制權

在中國，國有企業和非國有企業的區分意義不大，登記註冊為民營企業的公司，並不反映實際情況。存在兩個原因，很難確定中國企業的實際控制權。

一是所有權與控制權並不相干，政府的影響力超過了其所持股權。當國家是大股東但並不擁有100%的股份時，仍然可以對公司保持完全控制，因為中共法律保護大股東的利益。

有許多國有企業為了籌集資金，出售少數股權，但仍對企業保持完全控制。截至2019年8月底，在上海證券交易所上市的1,490家公司中，有655家（或44%）的國有股份超過了50%。

政府也越來越多地成為非國有企業的少數股東，原因有三。第一，中國最初允許非戰略國有企業私有化時，國家往往保留少數股權。第二，許多私營企業引進國家投資，以獲取成為國有企業子公司所帶來的政治和監管特權。第三，在習近平的領導下，中共政府正在積極擴大對非國有企業的投資組合，資助非國有部門主導的技術發展，提高國有資本的回報，增加政府對非國有企業的影響力。

二是複雜的公司結構，往往使人難以確定中國公司的主要所有者。例如，一家公司的多數股權可能由下屬的幾個二級子公司（子公司的子公司）分持。在這種情況下，公司似乎沒有直接的大股東，除非研究兩級股權，才能發現多個少數股權的共同持有人。這種情況在中國的大型國有企業中很常見，而且往往有意這樣做。

在許多情況下，成功的非國有企業也有類似的複雜結構。一個原因是它們往往不得不與中國地方國有企業合資，以獲得進入地方市場的機會。

4. 非國有企業尋求政治保護引進政府投資

在中國，缺乏對私有財產和非國有企業的制度保護，而國有企業則有政治特權，可以優先獲得經營許可、銀行貸款、政府合同和國家補貼。非國有企業為了加強其政治和法律地位，也在尋求與國有企業合作和引進政府投資。

非國有企業的成功，往往需要與國家優先目標保持一致，並通過國有企業合作夥伴尋求政治支持。例如，目前中國最大的汽車出口商奇瑞公司，在20世紀九十年代末，通過向國有的上海汽車公司出售20%的股份，成為國有企業的子公司後，才獲得了汽車生產許可證。

國家投資已經成為非國有企業成功的一個關鍵因素。在2020年的一項研究中，由清華大學教授白重恩領導的經濟學家團隊，通過中國企業註冊數據，追蹤國家對非國有企業的投資模式，發現最大的非國有企業，比小企業更有可能擁有國家股東，而且在獲得國家投資後增長更快。

在中國的企業格局中，非國有企業的等級劃分，基於國家股東的參與程度。在2000年至2019年期間，國有股東在非國有企業中的比例，從9.9%上升到15.3%。

5. 習近平治下中共升級對非國有企業的控制

在2012年習近平上任之初，中共國有企業的資產回報率已縮減至3.1%，而2007年為5%。工業企業效率底下尤為突出，非國有企業的資產回報率超過9%，是國有企業4.5%的兩倍多。胡溫政府公開承認，國家主導的創新嘗試，在很大程度上是失敗的。

2013年11月，為解決國有企業貪腐、效率低下的問題，中共第十八屆三中全會制定了新的經濟政策，設想政府從積極的管理者轉變為被動的資產管理者，在更多經濟的領域持有少數股權。

另外，2015年股災以來，中共對自己無法預測和控制市場波動感到不安，對非國有部門尤其是那些國家不參股的公司的財務狀況和其它重要信息，缺乏了解。這也促使中共加強對非國有部門的控制。

根據哈佛商學院教授梅格·里思邁爾（Meg Rithmire）的說法，中共政府為應對這些挑戰，擴大了對非國有企業的投資，主要渠道有三。

一是政府通過政府引導基金，向非國有部門提供風險融資，利用非國有企業的活力，實現技術發展目標（如《中國製造2025》）。例如，2014年啟動的晶片產業發展投資基金，撥出210億美元。儘管以失敗而告終，但政府指導風險基金標誌著產業政策和國家所有權發生了重要變化。

二是通過「混合所有制改革」，政府尋求國有資產的回報，收購非國有企業的股權。邀請私人資本和管理專家，進入非戰略性行業，如連鎖酒店和其它服務行業，來提高中共國有企業的效率。

三是通過購買股票以穩定市場，政府已成為許多非國有上市公司的股東。高盛公司估計，「國家隊」在2015年7月和8月花費了2,340億美元（1.5萬億人民幣），同年11月，《金融時報》報道稱「國家隊」擁有中國股市6%的股份。

這些少數股權使國家對其持有股份的公司財務狀況有更多了解，監管機構將類似的策略，視為一種管理金融風險的手段。

中共也在擴大對非國有技術部門的投資，以加強影響。2021年9月，滴滴出行在紐約上市後，彭博社報道了幾家北京市政府擁有的公司，正在考慮收購滴滴出行的股份。

二、政治手段：黨支部作用不斷擴大和運動式反腐

中共政府通過法律渠道對公司活動的控制存在一定侷限，因為這些必須通過正式的機制（如股東大會）來行使。相比之下，中共通過各種沒有法律約束的政治渠道行使影響力，這些渠道往往很複雜，而且沒有程序上的約束。

1. 提升企業黨委地位

中共企業黨委承擔著三項職能。（1）監督人事任命和管理決策；（2）協調政治和意識形態教育；（3）監督員工的行為，例如舉報腐敗行為。

除了這些傳統的職能外，2015年中共出台的《關於深化國有企業改革的指導意見》中，優先考慮將中共黨委成員任命為董事會成員，董事會主席由中共黨委書記擔任，黨委與董事會平行，有監督和審計等重大決策的權力。2015年至2018年期間，有90%的國有企業修改公司章程，提升企業黨委的地位。而近6%的非國有企業儘管沒有被要求這樣做，但也實施了類似的改變。

其它非正式渠道，如中共半官方的行業協會和工會，也影響著中國企業的行為。此外統一戰線，現在也被用來增加對私營企業的影響。