香港政府現時最嚴峻的財政困境，是明知過往各種主要收入渠道的收入增幅減慢，曾經極度倚賴的非經常性收益更大幅度下跌，但就沒有施政意志及政治認受性去推行符合香港未來形勢需要的的公共財務改革。今天這個政府，要擴闊收入渠道，開闢新的收入來源，明顯是相當困難的。

現在政府只能靠一些小動作來增加政府的收入，例如近期不斷加派人手去「派牛肉乾」，無論是違例泊車、不依紅綠燈過馬路、流動小販、店舖的越界擺設等等，都越來越高風險會收到政府的告票。要以這種手法來增加政府的收入，只會招徠越來越強烈的民怨。政府仍然要在財政預算案為這種罰款收入定下了比過往高得多的收入指標，情況已經顯得有點滑稽了。

當增加收入的渠道有限，另一個方向唯有思考如何削減開支。上星期都提到，這個年度的財政預算案，財政司長要求每個政府部門削減開支1%。這種做法一兩年內或者還是可以達標的，但顯然不是長期可行的方案。一定要對香港政府整體的開支結構來做一個檢討，才能夠看出有哪些地方可以有效地節省政府資源。

如果從開支部門角度去分析，現時香港的開支結構明顯偏重於幾個主要範疇，而且都是民生保障的主要成份，如果要在那些部份削減開支，肯定會引致強烈的社會不滿。

如果不先斟酌於每個部門內部的開支分布情況，就以大範圍來看，現時香港政府的公共開支偏重於三個部門，分別是社會福利、醫療衛生及教育。單計算這三個主要政策範疇，剛過去的財政年度總共用去政府開支的48%。如果再加上基建開支，政府總開支的60%已經被四個部門消耗掉了。

或者可以先解釋一下香港政府的主要政策開支如何劃分。一向以來，香港政府總共有五個主要社會政策範疇，包括教育、醫療衛生、社會福利、房屋及勞工政策。

其中開支比較低的是勞工政策範圍。作為政策局的勞工福利局，當然要就勞工福利及保障制定政策；作為政府部門的勞工處，就要負責執行部份法例，也根據法例及政策要求提供一些具體的服務。長期以來，香港的勞工政策主要是透過立法保護勞工權益來體現，很多勞工保障及勞工福利要由僱主因應法例的要求來承擔，所以政府直接的開支不特別龐大，每年大概只是幾十億元，不特別顯眼，過去一段時間的增幅也不特別明顯。

房屋政策方面，政府面對的爭議一直都甚多，因為居住除了是民生必需之外，也涉及大量的個人及機構投資，凝聚了龐大的社會及個人財富，也涉及香港多層次的經濟活動。香港政府本身也承擔了接近一半香港住戶的安居責任，現時有接近三分之一的香港人口居住在政府直接當業主的租住公共房屋單位，另外有16%則居住於各種不同層次的資助自置房屋。可以想像，建設這些房屋及提供相關的服務，需要使用大量的社會資源及政府財政。

不過，香港政府用於房屋的開支分得很散。無論私樓、公屋及資助房屋，涉及的基建及土地開發成本都融入了政府的基建開支部份。至於出租及資助公營房屋，政府在1988年之後與香港房委會有一個所謂「自給自足」的財政安排，令房委會負責的各類型資助房屋涉及的收支不反映在政府帳目上。到近年，屬於法定機構的香港房屋協會、市區重建局、甚至香港鐵路公司，都比過往較大程度上被政府納入提供資助房屋的範圍，他們在這方面的開支同樣不反映在政府的收支項目上。因為問題比較複雜，所以留待遲一些才再詳細討論。

如果撇除了房屋及勞工兩個範疇，先只看教育、醫療衛生及社會福利，上面已經講了，已經每年用去了政府總開支的48%，這個比例在過去幾年也十分穩定。如果加上包含房屋建設的基建開支在內，政府的總開支已經有60%被這四個部份消耗掉了。

從趨勢看，要削減這四方面的開支實在不容易。去年政府對財政預算的判斷較為樂觀，用於社會福利、醫療衛生及教育的開支，都分別超出1,000億元，總共是3,685億元，佔去政府總開支7,610億元的48.4%。

到今年的財政預算案，政府對未來的預計沒有之前那麼樂觀了，也預計了未來幾年也會出現財政赤字，又要削減每個部門開支1%，但這三個部份加起來，仍然會總共用去政府3,798億元。換言之，不但沒有減少，還增加了113億元，增幅是3%。也用去了新一個財政年度政府總開支那7,769億元的48.9%，在開支佔比上不但沒有降低，還在上升。政府明年總開支總共才增加159億元，但其中113億元便用了在這三個部份，佔去了增長數額的71%。三個部門的累積開支增長，也比政府總開支的增長高出50%。

如果加上第四個開支最大的環節「基建開支」，去年這四個部份就用去了政府全年預算總開支的超過60%。新一個財政年度，這四方面開支所佔的政府開支份額還會繼續上升至62.5％。這四個部份的開支顯然不但難以削減，還有繼續上升的壓力。起碼在財政司長今年發表的新一年度財政預算案中，這幾個最花錢的政策部門還是得到政府增加撥款。

如果單是教育、社會福利及醫療衛生已經用去了政府開支的接近一半，政府要削減公共開支來減低財赤，是不是首先應該從這三方面著眼？這三方面的開支有削減的空間嗎？大家有何看法？下次開始，讓我們逐一探討一下。◇

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